Į pradžią
Valstybės kontrolieriaus Mindaugo Macijausko pranešimas diskusijoje „Lietuvos Respublikos Konstitucija ir teisėkūros kokybė“

Prieš 28 metus  referendume priimant Konstituciją kaip Tauta prisiėmėme įsipareigojimus gyventi pagal Konstitucijoje įtvirtintas pamatines taisykles ir jomis vadovautis. Konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas. Tai reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant ir teisėkūros subjektų. Šiuo principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant. 

Teisėkūros procesas, tai vieta kur gimsta teisė, nustatanti visiems mums privalomas elgesio taisykles, ir yra  vienas iš pagrindinių įrankių viešajam  valdymui tobulinti. Nuo šio proceso kokybės priklauso teisinio reguliavimo aiškumas, racionalumas ir kartu veiksmingumas, o tai reiškia visų mūsų gyvenimo kokybė.

Atlikdami  įvairių sričių valstybinius auditus, kasmet pastebime atitinkamos valdymo srities teisinio reguliavimo spragas. Neaiškus ar  perteklinis reguliavimas, tarpusavyje sistemiškai nederantys ar net prieštaraujantys vienas kitam teisės aktai, šiandienos realijų nebeatitinkančios teisės normos ne tik  apsunkina teisės taikymą viešajame sektoriuje, bet dažnai sukelia ilgai trunkančius ir brangius teisminius ginčus, didina administracinę naštą, viešojo valdymo institucijų veiklos apimtis, sudaro prielaidas korupcijai, valstybės biudžeto lėšų neefektyviam panaudojimui ir kitiems neigiamiems reiškiniams atsirasti.

Siekiant identifikuoti teisėkūros proceso problemas ir prisidėti prie šio proceso tobulinimo  2018 m. atlikome sisteminį Teisėkūros proceso auditą. Audito rezultatai parodė, kad dar neturime efektyviai veikiančios ir deramai atsakingos teisėkūros. Teisėkūros procesui būdingas tam tikras chaotiškumas, skubotumas, neretai įstatymai priimami neturint aiškios koncepcijos, nepakankamai atsižvelgiama į visuomenės poreikius ir nuomonę, o tai savo ruožtu verčia dažnai kaitalioti neseniai priimtas teisės normas ir sukelia įstatymų infliaciją, dar 18 a. Šarlis Monteskje veikale ,,Apie įstatymų dvasią“ sakė ,,Nenaudingi įstatymai silpnina būtinus įstatymus“.

Skaičiai neretai vaizdą parodo aiškiau nei žodžiai. Teisės aktų registro duomenimis šio audito metu Lietuvoje galiojo daugiau nei 84 tūkst. teisės aktų, iš jų: 8 tūkst. įstatymų, 32 tūkst. Vyriausybės nutarimų ir 44 tūkst. ministrų įsakymų. Beje jau  2020 m. pradžioje jų turėjome nebe 84 tūkst., o apie 97 tūkst., - 1,5 metų ir ,,prieaugis“ 13 tūkst... tikrai verta susimąstyti.

Iš galiojančių 8 tūkst. įstatymų 22 proc. sudaro pirminiai (originalūs) įstatymai, o visi likusieji (78 proc.) yra pirminių (originalių) įstatymų pakeitimai, kas deja dažniausiai yra teisėkūros ,,broko“ taisymas.

Štai kai kurie įstatymai keisti net keliasdešimt kartų, Pvz. Valstybės tarnybos įstatymas keistas daugiau kaip 100 kartų; Gyventojų pajamų mokesčių įstatymas- per 70 kartų.

Turėtume atsakingai vertinti kiekvieną pakeitimą ir  įstatymų leidyboje nustoti vadovautis kiekybės kriterijumi. Dažnai keičiami ir įstatymus įgyvendinantys teisės aktai. 2017 m. Vyriausybės posėdžiuose net 45 procentai teisės aktų projektų (iš 710 bendro projektų, keičiančių teisės aktus, skaičiaus), buvo svarstomi nepraėjus metams nuo ankstesnio to paties teisės akto pakeitimo projekto svarstymo. Kai įstatymas, ar kitas teisės aktas turi keliasdešimt pataisų ir toliau dar yra tobulinamas, ne tik nukenčia jo kokybė, bet ir padidėja nesuderinamumo su kitais įstatymais, teisinės painiavos atsiradimo rizika, o ką jau kalbėti apie juos taikyti privalančius asmenis.  Turime siekti didesnio teisinio reguliavimo stabilumo, sykiu ir teisinio tikrumo bei asmenų pasitikėjimo teise.  

Pirmiausia, ką reikia padaryti, tai sistemiškai įvertinti galiojančių teisės aktų aktualumą ir veiksmingumą. Vieni pagrindinių laikotarpio, kuriame gyvename, bruožų yra mokslinis/technologinis progresas, šio progreso susiejimas su praktika ir racionalaus problemų sprendimo siekis.

Teisinė bazė turėtų atspindėti socialinį ir ekonominį kontekstą, kad reguliavimas būtų pasvertas tiek tikslų, reikalingumo, tiek reguliacinės naštos aspektu. Taikant  priimtus teisės aktus neretai atsiskleidžia nenumatytas poveikis, o  kintant socialinei erdvei  teisės aktas, neseniai buvęs aktualus ir būtinas, gali tapti praeities atspindžiu. Todėl veikiantys teisės aktai turi būti sistemiškai stebimi ir vertinami.   Nustačius, kad pasirinktas teisinis reguliavimas veikia ne taip, kaip tikėtasi, jo koregavimo klausimas spręstinas kruopščiai pasvėrus, kas visuomenės ir valstybės interesams yra svarbiau – ar teisinis stabilumas, ar geresnio reguliavimo perspektyva? Iš tiesų kartais geriau ne nesibaigiantys eksperimentai, o nors ir ne visiškai tobulas, bet stabilus ir patikimas reguliavimas.

Minėto audito metu nustatėme, kad nesiimama pakankamų veiksmų, kad būtų įvertinta, ar galiojantys teisės aktai vis dar tinkami teisinio reguliavimo tikslams pasiekti. Toks vertinimas vykdomas fragmentiškai.

Per 3 metus (2014–2016 m.) valstybės institucijos įvertino tik 0,06 proc. galiojančių teisės aktų  47 iš 84 tūkst. Ir iš jų daugiau nei pusė atvejų buvo atliktas vieno ar kelių įstatymo straipsnių vertinimas. Tokią stebėseną atliko tik 11 proc. valstybės institucijų, kurioms pavesta ją atlikti, ir nė viena savivaldybė.

Neatliekami sisteminiai teisinio reguliavimo vertinimai, kurie padėtų kurti vientisą, nuoseklią, darnią teisės sistemą. Dėmesingas teisės aktų projektų rengimas, numatomo teisinio reguliavimo alternatyvų vertinimas,  atsakingas pastabų derinamiems teisės aktų projektams teikimas ir gautų pastabų vertinimas, konfliktinių aspektų šalinimas bendromis skirtingoms pozicijoms atstovaujančių institucijų pastangomis,  kaip galima ankstesnėje teisėkūros stadijoje – elementai, kuriuos diegiant teisėkūra būtų orientuojama į teisinio reguliavimo kokybę ir ilgalaikiškumą.  

Audito rezultatai rodo, kad  geriems teisės aktams parengti ir dažnų jų pataisų išvengti trūksta  profesionalaus teisės aktų projektų poveikio vertinimo. Dažnai ministerijos Seimui teikusios parengtus įstatymo projektus aiškinamuosiuose raštuose nurodė, jog planuojamas nustatyti teisinis reguliavimas nesukels neigiamų pasekmių reguliuojamai sričiai ir asmenims, kuriems jis bus taikomas, neturės įtakos kriminogeninei situacijai ir korupcijai, neatsilieps verslo sąlygoms ir jo plėtrai, nepareikalaus papildomų valstybės biudžeto lėšų. Šie vertinimai nepagrįsti ir neargumentuoti. Galimos teisinio reguliavimo alternatyvos nepateiktos.

Ministerijose nėra galimybės įsitikinti, ar poveikio vertinimas buvo atliktas ir ar jo rezultatai pagrįsti, nes 9-iose iš 14-os ministerijų teisės akto projekto rengimo ir poveikio vertinimo procesai nedokumentuojami. Todėl priėmus įstatymą neretai vyksta savotiškas socialinis eksperimentas, kurio metu neretai išryškėja teisės aktų spragos ir teisinio reguliavimo neigiamos pasekmės.

Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo instrumentas teisėkūros procese yra numatytas nuo 2003 metų. Tačiau Iki šiol nesukurta veiksminga poveikio vertinimo atlikimo ir priežiūros sistema. Rengti teisės aktų projektus ir juos rengiant atlikti poveikio vertinimą ministerijose pavesta įvairių sričių specialistams, kurių visose 14 – oje ministerijų yra beveik 2 000. 90 proc. iš jų per 3 metus nė karto nekėlė kvalifikacijos teisėkūros srityje Parengti tokį skaičių poveikio vertinimo kvalifikuotų specialistų valstybei būtų neefektyvu ir netikslinga, todėl būtina spręsti, kaip sutelkti įvairių sričių ekspertus ir užtikrinti tinkamą poveikio vertinimo atlikimą.

Audito metu taip pat nustatyta, kad į teisėkūros procesą per mažai įtraukiama visuomenė, trūksta viešumo ir skaidrumo. Sklandžiam teisėkūros procesui užtikrinti daugelyje Europos Sąjungos valstybių, ypač gilesnes demokratijos tradicijas turinčiose valstybėse, daug dėmesio skiriama išankstinei numatomos reglamentuoti problemos analizei. Šiuo etapu, tai yra dar prieš rengiant įstatymo projektą, tariamasi su įvairiais suinteresuotais subjektais, kurių veiklos sritį sumanyta reglamentuoti ar keisti esamą reglamentavimą.

Tokiu būdu siekiama užtikrinti teisėkūros atvirumą, skaidrumą, sužinoti visuomenės nuomonę apie teisinio reguliavimo problemas ir jų sprendimo būdus, suteikti visuomenei galimybę daryti įtaką teisės akto projekto turiniui, geriau įvertinti numatomo teisinio reguliavimo teigiamas ir neigiamas pasekmes, jo įgyvendinimo sąnaudas.

Audito rezultatai rodo, kad Lietuvoje nesukurtas mechanizmas, kuris užtikrintų efektyvų visuomenės dalyvavimą teisėkūros procese ir tinkamą teisinių santykių subjektų interesų suderinimą. Pagal nusistovėjusią praktiką dažniausiai jau parengtas įstatymo projektas paskelbiamas Teisės aktų informacinėje sistemoje (TAIS) ir tai traktuojama kaip konsultacijų su visuomene forma. Kas mėnesį paskelbiama apie 300 teisės aktų projektų.

Per 3 metus visuomenė pateikė siūlymus tik dėl 8 proc. paskelbtų ministerijų rengtų įstatymų projektų. Apie galimus kitus konsultavimosi su visuomene būdus ir (ar) jų taikymą  11-ai iš 14-os ministerijų trūksta informacijos.

Esant tokiai situacijai, neturėtume  tikėtis, kad parlamentą pasieks kokybiškai parengti įstatymų projektai, kuriuose bus maksimaliai suderinti skirtingų visuomenės grupių interesai, jie atitiks visuomenės lūkesčius, efektyviai reglamentuos tam tikrus santykius, jų priėmimas parlamente vyks sklandžiai, o įgyvendinimas nebus komplikuotas. Būtina, kad su visuomene vyktų realios konsultacijos: turi būti konstruktyvumas ne tik iš piliečių ir visuomeninių organizacijų, bet ir teisėkūros subjektų realus noras išsiklausyti visuomenės nuomonę.

Kitas aktualus klausimas, kam teikiame pirmenybę - maksimaliai greitam teisės akto projekto parengimui ir priėmimui,  ar  teisinio reguliavimo kokybei ir ilgalaikiškumui. Numatomi terminai teisės akto projektui parengti ar kitam teisėkūros veiksmui atlikti neturėtų nusverti teisėkūros skaidrumo, atsakingumo, teisinio reguliavimo kokybės ir stabilumo reikalavimų bei pateisinti šių reikalavimų nesilaikymą. Skuba ir kokybė teisėkūroje nesuderinami dalykai. 

Audito metu nustatėme, kad Lietuva, palyginti su kitomis ES valstybėmis, pasižymi dideliu pateikiamų įstatymų projektų skaičiumi. Per vienerius metus Seimui pateikiama vidutiniškai apie 700 įstatymų projektų, tai yra 2–4 kartus daugiau negu kaimyninių valstybių parlamentams (Estijos parlamentui per vienerius metus pateikiama vidutiniškai 200 įstatymų projektų, Lenkijos – 338, Latvijos – 417).

Lietuvoje taikant skubos ir ypatingos skubos svarstymo tvarką, buvo priimama apie 50 proc. įstatymų. Europos valstybėse, pavyzdžiui: Suomijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje, Lenkijoje, taikant šią tvarką priimama ne daugiau kaip 5 proc. įstatymų, kaimyninėje valstybėje Estijoje – apie 10 procentų.

Įstatymų svarstymo skubos tvarka neigiamas pasekmes nurodė ir Konstitucinis Teismas 2019-04-16 nutarimu. Tai paspartino valstybinio audito rekomendacijų įgyvendinimą. 2019 m. buvo pakeistas Seimo statuto nuostatos, reglamentuojančios įstatymų priėmimą skubos ar ypatingos skubos tvarka. Numatyta, kad įstatymo projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra gali būti taikoma tik išimtiniais atvejais, kai to akivaizdžiai reikalauja ypatingos socialinės, ekonominės ar politinės šalies gyvenimo aplinkybės, kurioms sureguliuoti būtini ypač skubūs Seimo sprendimai.

Pastaruoju metu įstatymų priėmimas skubos tvarka buvo sumažėjęs iki 7 procentų, tačiau šalyje paskelbta ekstremali situacija ir buvęs karantinas dėl COVID-19 pandemijos pareikalavo skubių sprendimų ir įstatymų priėmimas skubos tvarka išaugo iki 17 proc. , tai ribojo galimybes įvertinti visas aplinkybes ir galimas teisinio reguliavimo pasekmes.

Baigdamas, norėčiau pakviesti visas teisėkūroje dalyvaujančias institucijas konstruktyviai bendradarbiauti,  atsisakant žinybinio požiūrio. Apgalvotos, nuoseklios, išdiskutuotos, ne vienos institucijos iniciatyvas jungiančios intervencijos į teisinį reguliavimą formuotų stabilesnę reguliacinę aplinką, didintų jos nuspėjamumą ir pasitikėjimą ja, o taip pat  leistų taupyti viešojo sektoriaus išteklius, reikalingus tiek teisiniam reguliavimui kurti, tiek užtikrinti jo veikimą.

Už informaciją atsakingas Komunikacijos skyrius
Informacija atnaujinta 2020-10-23

Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė

Biudžetinė įstaiga

Pamėnkalnio g. 27 (įeiti iš V. Kudirkos g. 15), 01113 Vilnius, tel. (8 5) 266 6752, el. paštas info@vkontrole.lt, kodas Juridinių asmenų registre 188659229.